ГРАЖДАНСТВО ЕС И ЗАЩИТА УЯЗВИМЫХ ГРУПП

Европейский союз в собственной нормативной самоидентификации строится как пространство свободы, безопасности и правосудия. В стратегических рамках ЕС по правам человека прямо закреплено, что Союз исходит из универсальности прав человека и обязан защищать в том числе меньшинства, беженцев и мигрантов[1]. Аналогичная логика проводится в Договоре о Европейском союзе, в Хартии ЕС об основных правах и в праве ЕС о предоставлении убежища. Вместе с тем именно миграционная сфера сегодня наиболее ярко показывает пределы европейского универсализма: чем сильнее растет политическое давление вокруг темы внешних границ, тем очевиднее становится, что права человека в отношении уязвимых групп реализуются не автоматически, а в зависимости от статуса, территории, административной процедуры и политической конъюнктуры.

Институт гражданства ЕС изначально задумывался как наднациональная форма политико-правовой принадлежности, расширяющая объем прав граждан государств-членов[2]. Однако именно здесь возникает исходное противоречие темы: гражданство ЕС усиливает правовую защищенность тех, кто уже включен в европейское политическое сообщество, но одновременно подчеркивает исключенность тех, кто находится у его внешнего периметра. Поэтому разговор о защите уязвимых групп в ЕС невозможно вести только в логике миграционного контроля; его нужно рассматривать через категорию гражданства, потому что гражданство в европейском праве выступает не только статусом участия, но и механизмом разграничения доступа к гарантиям, мобильности, социальной защите и судебной защите. Именно по этой причине вопрос о мигрантах и беженцах в ЕС – это не частная гуманитарная тема, а вопрос о границах самого европейского конституционного проекта.

С точки зрения права гражданство ЕС формирует более высокий уровень защищенности, чем просто законное пребывание. Гражданин Союза обладает устойчивым правом на передвижение, проживание, участие в политической жизни, доступ к антидискриминационным гарантиям и более прочной связью с судом как механизмом защиты. Для мигранта из третьей страны или для просителя убежища вся эта конструкция выглядит принципиально иначе: его права чаще зависят от процедуры, временного допуска, административной квалификации его статуса и от того, признает ли государство его субъектом защиты или субъектом контроля. Правовая архитектура ЕС в миграционной сфере давно развивается фрагментарно[3]: общие нормы существуют, но государства-члены продолжают проводить политику в значительной степени через призму национальных интересов, а наднациональная гармонизация остается неполной.

Отсюда вытекает первая большая проблема уязвимых групп. Их защищенность зависит не только от наличия формально закрепленных прав, но и от того, на какой стадии маршрута они находятся: на внешней границе, в транзитной зоне, в центре размещения, в процедуре обжалования, в депортационном производстве или уже внутри государства. В отношении граждан ЕС право в большей степени действует как инструмент включения. В отношении мигрантов и беженцев оно очень часто выступает инструментом фильтрации. Это особенно заметно в новых правилах Пакта о миграции и убежище: Европейская комиссия прямо заявляет, что новые акты должны обеспечить одновременно «сильные и безопасные внешние границы» и гарантии прав. Но сама логика Пакта показывает, что защита прав все чаще вписывается в рамку ускоренного отбора, биометрического скрининга, приграничных процедур и расширенных оснований для отказа или возвращения.

Если перейти от норм к социальной реальности, то наиболее уязвимыми группами в контексте ЕС сегодня выступают просители убежища, беженцы, лица без устойчивого статуса пребывания, женщины и дети в миграции, а также этнорелигиозные меньшинства, которые одновременно сталкиваются и с миграционной, и с социальной уязвимостью. Даже при наличии формальных гарантий основными практическими проблемами остаются затянутые процедуры, неравномерный доступ к социальной защите, различие стандартов между государствами-членами, содержание в фактически изоляционных условиях на границе и нестабильность статуса. Кроме того, в научной литературе отмечается, что государства ЕС все чаще рассматривают миграцию как вопрос национальной безопасности, а не как сферу защиты прав, что меняет и язык, и инструменты регулирования.

Практически это выражается в нескольких формах. Во-первых, лица, ищущие убежище, нередко оказываются в пространстве «приостановленных прав»: формально они не депортированы, но еще не включены в нормальный режим защиты. Во-вторых, ускоренные процедуры, особенно на границе, уменьшают возможность полноценно представить основания своего дела. В-третьих, сама территориальная периферия ЕС – острова, транзитные узлы, приграничные центры – превращается в зону пониженной правовой плотности, где формально действуют европейские гарантии, но практически они сужаются под давлением срочности и управленческой целесообразности. В-четвертых, проблема затрагивает и меньшинства внутри самого Союза: усиление антимиграционной политики подпитывает ксенофобные и популистские дискурсы, что отражается не только на мигрантах, но и на давно проживающих этнических и религиозных сообществах.

Особое место в современной эволюции миграционного права занимает концепция «безопасных третьих стран»[4]. В классическом понимании речь идет о государстве, которое не является страной происхождения заявителя, но считается достаточно безопасным для того, чтобы туда можно было перенаправить просителя убежища либо признать его заявление неприемлемым, если он мог получить защиту там. Ранее такая конструкция хотя бы формально предполагала определенную связь человека с этой страной – транзит, пребывание, возможность обращения за защитой. Однако изменения, утвержденные Европарламентом в феврале 2026 г., ослабили именно это связующее условие: был снят или существенно разобщен критерий реальной связи между заявителем и страной, куда его можно отправить. Это принципиальный поворот, потому что он превращает «третью страну» из пространства потенциальной фактической защиты в инструмент внешнего размещения миграционного бремени.

Институционально ЕС пытается снизить нагрузку на перегруженную систему убежища, прежде всего в пограничных государствах. Политически Союз и отдельные правительства стремятся показать собственным избирателям, что способны «восстановить контроль». Административно эта модель позволяет вынести часть процедур за пределы основной территории ЕС и превратить третьи страны в буферные зоны. Экстернализация стала не побочным явлением, а отдельной логикой управления миграцией: передача функций по фильтрации, задержанию, реадмиссии и даже первичному рассмотрению дел внешним партнерам становится инструментом ограничения не только миграции, но и потенциальной юридической ответственности ЕС.

Именно поэтому концепция «безопасных третьих стран» напрямую связана с темой гражданства ЕС. Чем сильнее Союз выносит миграционные процедуры наружу, тем жестче становится граница между теми, кто уже принадлежит к европейскому политико-правовому пространству, и теми, кто только просит о включении в него. Иначе говоря, гражданство ЕС здесь выступает как скрытая ось распределения прав: для граждан – пространство мобильности и защиты; для неграждан у границы – пространство проверки, сомнения и возможного удаления. В такой логике институт гражданства перестает быть только механизмом интеграции и превращается в инструмент нормативного разграничения. Это не означает, что ЕС отказывается от прав человека как идеи; это означает, что право на защиту становится все более опосредованным политикой допуска.

Важнейшим примером нового этапа экстернализации стало соглашение Италии и Албании[5]. Его особенность в том, что оно не просто усиливает сотрудничество двух государств по миграции, а фактически создает пространство, где Италия размещает мигрантов вне собственной территории, сохраняя контроль над процедурами.

Смысл таких соглашений состоит в передаче части функций суверенного контроля вовне. Но именно здесь и возникает главный риск злоупотребления правом. Формально государство не отказывает в защите как таковой; оно лишь меняет место, процедуру и порядок ее возможного получения. На практике же изменение места означает изменение доступа к адвокату, к суду, к общественному контролю, к языковой и социальной помощи. В результате создается ситуация, когда право как будто сохраняется, но его осуществление становится существенно менее доступным. Это и есть одна из ключевых форм современного злоупотребления правом в миграционной сфере: использование юридически допустимых конструкций с целью фактического уменьшения объема гарантий.

На этом фоне судебная практика приобретает особое значение. Она уже не просто толкует право, а сдерживает смещение всей системы в сторону исключительно охранительной логики. В деле «WS и другие против Frontex» Суд ЕС в 2023 г. фактически признал, что деятельность агентств ЕС в сфере охраны границ не находится вне пространства юридической ответственности, даже если конкретные требования истцов не были удовлетворены в полном объеме[6]. Это крайне важно теоретически: уязвимые группы получили подтверждение, что наднациональные институты также могут быть объектом правового оспаривания, а не только государства-члены.

Дополнительное значение сохраняют и ключевые решения ЕСПЧ, которые, хотя и были вынесены раньше, продолжают определять правовые рамки нынешних реформ[7]. В деле «Хирси Джамаа и другие против Италии» Суд подчеркнул недопустимость коллективного выдворения и применимость обязательств по правам человека к операциям по перехвату на море. В деле «N. D. и N. T. против Испании» Суд, напротив, допустил немедленное возвращение при определенных условиях, но именно поэтому это дело сегодня столь важно: оно показывает, что европейская судебная практика не является однолинейно гуманитарной, а сама находится в напряжении между суверенитетом и защитой. В делах «M. K. и другие против Польши» и «M. H. и другие против Хорватии» ЕСПЧ также зафиксировал пределы отказа в доступе к процедуре убежища и указал на риски насильственного оттеснения на границе.

Однако 2026 г. показывает, что политический вектор пока движется быстрее судебного. В феврале 2026 г. Европарламент одобрил изменения, позволяющие быстрее отклонять заявления и передавать просителей убежища в страны, с которыми у них нет реальной связи[8]. В марте 2026 г. был поддержан проект усиления возвращений и создания «центров возвращения» в третьих странах. Одновременно несколько государств (Германия, Нидерланды, Австрия, Дания и Греция) начали совместно продвигать идею внешних центров возвращения. Все это означает, что экстернализация перестала быть маргинальной инициативой отдельных правительств и стала ядром новой европейской повестки[9].

Для мировой позиции ЕС это имеет двойственный эффект. С одной стороны, Европа показывает другим регионам, что готова строить более жесткую, технологичную и административно связанную систему контроля. Это усиливает ее влияние как глобального нормотворца в сфере миграции. С другой стороны, именно в этом и заключается репутационный риск: если ЕС, долгое время претендовавший на роль глобального защитника прав человека, сам начинает строить механизмы ограничения доступа к убежищу, то он ослабляет собственную моральную легитимность. Другие государства получают аргумент для снижения стандартов: если даже ЕС считает допустимым выводить беженцев в буферные зоны и расширять депортационные механизмы, то и они могут ссылаться на европейский пример.

Защита уязвимых групп в ЕС осуществляется, но не в полной мере и не равномерно. Формально норма о праве на убежище, запрете дискриминации и уважении человеческого достоинства никуда не исчезла. Проблема не в отсутствии текста права, а в несовпадении текста и управленческой реальности. Правовые пробелы проявляются там, где наднациональное право оставляет государствам слишком широкую свободу в признании стран безопасными, в конструировании ускоренных процедур, в организации внешних соглашений и в фактическом ограничении доступа к апелляции.

Злоупотребление правом выражается не только в прямом нарушении. Напротив, современная миграционная система ЕС часто строится на более сложной технике: формальные юридические конструкции используются для достижения результата, противоположного духу права. Например, государство не заявляет, что отказывается рассматривать заявления беженцев в принципе; оно утверждает, что лишь переносит процедуру в другую юрисдикцию. Оно не говорит, что отказывает в судебной защите; оно лишь сокращает сроки и допускает выполнение решения до завершения полного рассмотрения жалобы. Оно не называет задержание лишением свободы; оно именует его пограничным удержанием или размещением в процедурном центре. Все это и есть правовое «смещение смысла», когда буква нормы сохраняется, а ее защитное назначение ослабляется.

Краткосрочно жесткая политика может приносить политические дивиденды: она позволяет показывать избирателям управляемость ситуации, снижать электоральный запрос на крайние антимиграционные силы и выстраивать новую модель солидарности внутри Союза. Но в средне- и долгосрочной перспективе цена может оказаться выше. Чем сильнее ЕС строит систему, основанную на внешнем сдерживании, тем больше он зависит от третьих стран, их внутриполитической стабильности, их готовности принимать людей и от неизбежных гуманитарных кризисов в буферных зонах. Одновременно усиливается конфликт между судом и политикой, между центром и государствами-членами, между правозащитной идентичностью ЕС и его практикой.

Дальнейшее развитие института защиты уязвимых групп в ЕС должно строиться не на полном отказе от контроля, а на изменении его правовой логики. Во-первых, понятие «безопасной третьей страны» должно быть привязано не к политическому соглашению, а к жесткому набору проверяемых критериев: наличие функционирующей процедуры убежища, реальный доступ к суду, гарантии размещения, адвокатской помощи и независимого мониторинга. Во-вторых, любое внешнее соглашение ЕС или государства-члена с третьей страной должно подлежать обязательной судебной и парламентской проверке до начала фактических переводов[10].

Таким образом, гражданство ЕС остается мощным институтом правовой включенности, но именно на его фоне особенно отчетливо видно, насколько условной и процедурно зависимой становится защита тех, кто еще не признан частью европейского политико-правового сообщества. Концепция «безопасных третьих стран» и связанная с ней экстернализация означают новый этап этой трансформации: Союз все меньше стремится просто принимать и рассматривать и все больше – фильтровать, сдерживать и выносить вовне. Судебная практика ЕС и ЕСПЧ пока удерживает систему от окончательного разрыва с принципами прав человека, но политическая динамика 2026 г. показывает, что борьба за смысл права на убежище лишь усиливается. Будущее института защиты в ЕС зависит от того, сумеет ли Союз сохранить связь между своей нормативной идентичностью и миграционной практикой. Если нет, гражданство ЕС окончательно превратится в инструмент внутренней привилегии, а не в опору общеевропейского правового универсализма.

________________________________________

[1] Стратегические рамки ЕС в области прав человека и демократии // Европейская комиссия: офиц. сайт. URL: https://ec.europa.eu (дата обращения: 19.04.2026).

[2] Трансформация миграционного законодательства ЕС: причины и последствия / И. В. Рыжов [и др.] // Конфликтология / nota bene. 2023. № 1. С. 45–60.

[3] Эйтсма О. Н. Правовое регулирование миграции в ЕС // Universum: экономика и юриспруденция. 2024. № 4. С. 12–18.

[4] Европейский парламент. Убежище: новые правила для «безопасных третьих стран» и список безопасных стран происхождения ЕС // Европейский парламент. 2026. 10 февр. URL: https://www.europarl.europa.eu (дата обращения: 19.04.2026).

[5] Мухарремай Э., Ками Г. «Экстернализация» миграционной политики и политики предоставления убежища Европейского союза: кейс соглашения между Италией и Албанией // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2024. № 3. С. 78–89.

[6] Законодатели ЕС одобрили ускоренные процедуры отказа в убежище и расширение передачи в третьи страны // Reuters. 2026. 10 февр. URL: https://www.reuters.com (дата обращения: 19.04.2026).

[7] Дело «Хирси Джамаа и другие против Италии» (жалоба № 27765/09), решение от 23 февраля 2012 г.; дело «N. D. и N. T. против Испании» (жалобы № 8675/15 и 8697/15), решение от 13 февраля 2020 г.; дело «M. K. и другие против Польши»; дело «M. H. и другие против Хорватии» // HUDOC: база данных Европейского Суда по правам человека. URL: https://hudoc.echr.coe.int (дата обращения: 19.04.2026).

[8] Европейский парламент одобрил возможность передачи просителей убежища в страны без прямой связи с ними // Euronews. 2026. 10 февр. URL: https://www.euronews.com (дата обращения: 19.04.2026).

[9] Европейский парламент одобрил возможность передачи просителей убежища в страны без прямой связи с ними.

[10] ЕС предложил разрешить депортацию просителей убежища в страны, с которыми у них отсутствует связь // Reuters. 2025. 20 мая. URL: https://www.reuters.com (дата обращения: 19.04.2026).