МЕЖДУНАРОДНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ

Право, которое невозможно реализовать – мертво и бессмысленно. Вопросы имплементации, реализации и применения права разрабатываются в доктрине давно. Существуют разные позиции относительно использования терминов «имплементация», «реализация», «применение». В литературе до сих пор используется определение понятия «имплементация», данное А. С. Гавердовским, согласно которому «Имплементация норм международного права – это целенаправленная организационно-правовая деятельность государств, предпринимаемая индивидуально, коллективно или в рамках международных организация в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств»[1].

С. В. Черниченко отмечал, что термины «осуществление», «применение», «реализация» норм международного права очень близки и означают «деятельность участников международно-правовых отношений по претворению этих норм в жизнь»[2].

Согласно определению В. Я. Суворовой, реализация права – это его воплощение «в практической деятельности государств и других субъектов»[3]. А. М. Васильев подчеркивал, что «лишь в процессе реализации право утверждается как активный, творческий инструмент воздействия на формирование общественных отношений»[4].

Реализация права – это воплощение права в практической деятельности государств и других субъектов. Реализация включает в себя два вида деятельности – непосредственную фактическую деятельность по достижению социально значимого результата и правовое и организационное обеспечение фактической деятельности[5]. Когда мы говорим «реализация права», часто мы подразумеваем реализацию субъективного права, но в случае права на образование, как и во многих других, реализация субъективного права невозможна без создания определенных условий, т. е. без усилий государства. «Реализация норм права» – это необходимое условие «реализации субъективного права», и для того, чтобы избежать путаницы в терминах, говоря об усилиях государств, направленных на то, чтобы у индивида была возможность реализовать субъективное право, мы используем выражение «обеспечение реализации права». Реализация правовых норм не обязательно происходит через правоотношение, однако правоотношение, по выражению С. В. Черниченко, может быть «одним из каналов осуществления соответствующей нормы» С. В. Черниченко утверждает, что деятельность участников конкретного правоотношения по реализации субъективных прав и обязанностей, которые являются элементами этого правоотношения, в итоге будет являться реализацией соответствующей правовой нормы[6].

Для понимания того, как реализуется право на образование, необходимо изучить механизм реализации международно-правовых норм, касающихся этого права. По определению В. В. Лазарева, «совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие, составляет особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права»[7]. Г. И. Курдюков подчеркивал, что «юридической основой реализации норм международного права является принцип добросовестного соблюдения международных обязательств»[8]. Изучая механизм реализации норм, касающихся права на образование, мы воспользуемся общей схемой механизма реализации норм права, которая была предложена в 1992 году В. Я. Суворовой в работе «Реализация норм международного права» и не утратила актуальности в настоящее время.

Конвенционный механизм реализации норм права – это «совокупность международно-правовых средств реализации норм, их действие и применение»[9]. В него входят правообеспечительное нормотворчество (предварительное и конкретизирующее), а также контрольная и правоприменительная деятельность. Мы обратимся к каждому из этих элементов.

На универсальном уровне предварительных норм не так много. К категории предварительных норм могут быть отнесены положения Конвенции о техническом и профессиональном образовании 1989 г. Эта конвенция из всех универсальных актов охватывает самое большое количество вопросов, касающихся образования и образовательных отношений, и в то же время ее формулировки предельно обобщенные и требуют конкретизации. При анализе Конвенции в числе «прочих мер», предусмотренных конвенцией для реализации ее положений, специалисты выделяют как отдельное направление сотрудничество государств, целью которого будет являться конкретизация положений конвенции[10].

Много предварительных норм, касающихся права на образование, содержится в двусторонних договорах. Практически все соглашения о сотрудничестве в сфере образования между двумя государствами содержат формулировки «будут содействовать сотрудничеству», «предпримут все возможные меры для организации сотрудничества» и тому подобные, без установления четких обязательств. В дальнейшем, если государства действительно намерены осуществлять сотрудничество в сфере образования, для конкретизации положений этих договоров они принимают программы сотрудничества в сфере образования или отдельные соглашения о сотрудничестве непосредственно в образовательной сфере, которые уже предусматривают конкретные шаги по сближению.

Основной массив предварительного нормотворчества – это так называемые нормы «мягкого права»: резолюции и рекомендации ЮНЕСКО, практически все документы Болонского процесса и иные акты региональных интеграционных объединений, имеющие цель создать единое образовательное пространство.

Существуют разные точки зрения относительно того, что из себя представляет «мягкое право». Согласно точке зрения М. Ю. Велижаниной, мягким правом можно назвать «совокупность юридически необязательных международных норм, не противоречащих основным принципам и нормам международного права, не содержащих юридических обязательств и закрепленных в рекомендательных актах международных организаций и политических актах государств[11].

Р. М. Халафян предлагает использовать более узкое определение мягкого права, чтобы не размывать границы понятия: «международное мягкое право – совокупность международных юридически необязательных (рекомендательных) норм, содержащих «образцы», «стандарты» поведения, воплощенных в решениях международных организаций и их органов, межправительственных конференций»[12].

На наш взгляд, стремясь «не размывать» границы мягкого права, можно слишком сильно его ограничить. И. И. Лукашук писал о нормах «мягкого права», что они могут иметь огромное значение и являются не столько правовыми, сколько морально-политическими. И особенно их значение велико в новых областях международно-правового регулирования, а область образования является одной из «молодых» областей, формирование массива норм вокруг нее началось только во второй половине двадцатого века. По мнению И. И. Лукашука, нормы «мягкого права» выполняют очень важную функцию: «обеспечивают предварительное, доправовое регулирование, прокладывая путь праву»[13]. Это особенно точно в отношении сферы образования, где государствам очень сложно выработать единую позицию и согласие для принятия конкретных «твердых» норм. Более того, в образовательной сфере зачастую и конкретизация предварительных «мягких» норм также происходит за счет других «мягких» норм и это, как ни странно, способствует более эффективной реализации права на образование и интенсификации интеграционных процессов в сфере образования. Казалось бы, как «мягкие» нормы могут действовать эффективнее твердых? Однако здесь можно провести аналогию с противостоянием Истины и Красоты в Нобелевской речи А. И. Солженицына. Солженицын тогда сказал: «если слишком явные, слишком прямые поросли Истины и Добра задавлены, срублены, не пропускаются, – то может быть причудливые, непредсказуемые, неожидаемые поросли Красоты пробьются и взовьются в то же самое место, и так выполнят работу за всех трех? И тогда не обмолвкою, но пророчеством написано у Достоевского: «Мир спасет красота»?»[14]

Пока государства бьются над тем, что есть Истина – т. е. какие нормы необходимо закрепить «твердо», так, чтобы они стали обязательными для всех, «мягкое» право изящно прорастает и затягивает прорехи неурегулированных вопросов, и государства этому не противятся и зачастую действительно согласны соблюдать добровольно то, на что не пошли бы под давлением.

И если мы рассматриваем «мягкое право» не только как совокупность норм, но и как морально-политическое регулирование, на наш взгляд, не стоит ограничивать его лишь рекомендательными актами международных органов и организаций, а также совместными заявлениями и коммюнике государств. Мы не должны упирать на формальные аспекты при определении того, что из себя представляет «мягкое право». На наш взгляд, наиболее важен содержательный и правореализационный аспекты в совокупности. «Мягкое право» зависит не столько от того, в какой форме выражены его нормы и в каком источнике они содержатся, но в большей степени от того, предпринимают ли государства усилия по их реализации. И по большому счету определить, является ли то или иное явление правовой действительности «мягким правом», мы можем только постфактум. Если государства предпринимают массированные усилия по реализации определенных предписаний – значит, эти предписания являются «мягким правом», т. е. обладают той степенью обязывающей силы, которая заставляет государства действовать в определенном ключе, несмотря на отсутствие жестко прописанной обязательности. Если же никаких действий не предпринимается, то и права нет, есть только туманные намерения, или выражения вежливости или любые другие слова, никак не подкрепляющиеся действиями. Возвращаясь к актам, регулирующим вопросы образования, стоит обратить внимание, что и Саламанкская конвенция европейских высших учебных заведений «Формирование будущего», и Гетеборгская декларация студентов по вопросу развития Болонского процесса традиционно включаются в литературе в число источников права Болонского процесса. И это обоснованно. В образовательной сфере к нормам «мягкого права» мы считаем возможным отнести акты, принимаемые влиятельными, но невластными субъектами: высшими учебными заведениями, а также субъектами образовательных отношений – студентами и преподавателями, либо их объединениями. Отчасти это связано с историческим контекстом развития образовательных отношений и широкими автономиями, которыми исторически пользовались европейские университеты. Однако самое главное для упомянутых документов – их положения были учтены в коммюнике Пражской встречи министров, отвечающих за высшее образование в Европе, т. е. государства считают необходимым учитывать их в формировании европейского образовательного пространства, направляют усилия на их реализацию.

В сфере образования не так просто выделить первичные и конкретизирующие нормы, потому что если разворачивать эту цепочку от ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, остальные конвенции, принятые на универсальном уровне, могут считаться конкретизирующими нормами по отношению к нему. С другой стороны, каждая из этих конвенций продолжает конкретизироваться в других международно-правовых актах. Так, статьи, посвященные праву на образование в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в Конвенции о правах ребенка и Конвенции о правах инвалидов являются конкретизирующими нормами положений, закрепленных в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. При этом отдельные положения Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования являются конкретизирующими нормами относительно Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Рекомендации ЮНЕСКО о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании, о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений можно рассматривать в качестве конкретизирующих актов для Конвенции о техническом и профессиональном образовании.

Рассматривая региональное регулирование сферы образования, мы обращали внимание, что многие международные договоры, направленные на создание общего пространства высшего образования содержат очень неконкретные формулировки, где нет даже базовых определений, особенно этим отличаются акты, принятые в рамках Содружества Независимых Государств. В. Я. Суворова писала, что «Конкретизация и толкование тесно связаны. Конкретизация немыслима без толкования, а толкование нередко переходит в конкретизацию»[15]. Особенно ярко эта взаимосвязь проявляется при анализе правовых актов европейского региона. Конкретизация здесь наиболее тесно переплетена с толкованием и осуществляется в основном в процессе правоприменения Европейским судом по правам человека.

Контрольная деятельность направлена на установление фактических обстоятельств и их оценки с точки зрения соответствия требованиям норм международного права, в основе ее лежат сбор и оценка информации.

Р. М. Халафян ставит вопрос о допустимости использования самого понятия «международный контроль» по отношению к нормам мягкого права[16]. Согласно определению Р. М. Валеева, международный контроль представляет собой «основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и в принятии мер по их выполнению»[17]. Р. М. Халафян предлагает использовать понятие мониторинга вместо понятия контроля в отношении норм мягкого права, но на наш взгляд, такое сужение понятия нецелесообразно. Во-первых, в литературе выделяется два подхода к международному контролю: узкий и широкий. В своей монографии Р. М. Валеев обращает внимание, что многие юристы-международники придерживаются узкого подхода, согласно которому международный контроль представляет собой проверку выполнения принятых по договору обязательств[18]. Однако даже если придерживаться широкого подхода и включать в понятие контроля принятие определенных мер по выполнению обязательств, не следует подменять одно понятие другим. В литературе не существует четкого отграничения международного контроля и мониторинга, а в договорах зачастую мониторинг прописывается как часть контроля, один из его процессуальных этапов и нет необходимости акцентировать внимание на использовании того или иного термина, поэтому далее мы будем оперировать понятием контроля в механизме реализации всех актов, вне зависимости от их жесткости.

Некоторыми функциями контроля обладает Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), учрежденный 11.12.1946 Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/57 (I)[19]. Сотрудники ЮНИСЕФ занимаются сбором информации о состоянии системы образования в различных странах и по итогам публикуют материалы, призванные указать государствам на существующие проблемы[20].

В сфере образования сбором и оценкой информации занимается, прежде всего, Специальный докладчик ООН по праву на образование. И если сам институт специального докладчика относится к институциональному механизму и будет рассмотрен далее, то подготавливаемые им доклады можно однозначно отнести к результатам контрольной деятельности, в которых обрабатывается огромное количество данных о состоянии сферы образования в разных странах и которые впоследствии используются для правоприменения.

В то же время нельзя сказать, что контроль в механизме реализации права на образование действует эффективно. К сожалению, доклады Специального докладчика ООН по праву на образование лишь принимаются к сведению Генеральной Ассамблеей ООН и не оказывают решающего влияния на государства, которые не склонны прислушиваться к выводам, содержащимся в докладах, если они их по каким-то причинам не устраивают.

В научной литературе существуют разные позиции относительно употребления понятия «применение права». А. М. Васильев относит применение права к способам реализации и ставит в один ряд с понятиями «соблюдение», «исполнение», «использование» норм права. Однако Л. П. Ануфриева приводит и «узкое» или «специальное» значение понятия, в соответствии с которым «применение права является его властным осуществлением, происходящим в случае правонарушения или спора о праве»[21]. Она подчеркивает, что именно в этом значении «применение международного права» имеется в виду в ст. 38 Статута Международного Суда ООН, а также используется в практике международных организаций и их институтов[22]. В контексте механизма реализации норм, касающихся права на образование, мы рассматриваем применение в узком смысле, т. е. в случае, когда право было так или иначе нарушено.

Органов, осуществляющих правоприменительную деятельность относительно права на образование не так много и практика их не очень обширна.

На универсальном уровне существует Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который создан в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах[23], уполномочен рассматривать сообщения индивидуальных лиц о нарушении их прав, установленных Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, а также Комитет может проводить расследование грубых или систематических нарушений этих прав. По итогам рассмотрения сообщений он может только представить сторонам «свои соображения относительно сообщения со своими рекомендациями» (п. 1 ст. 9) и предложить государству предоставить дополнительную информацию о мерах, предпринятых в связи с его рекомендациями. К настоящему моменту еще не сложилось устойчивой практики Комитета именно в плане защиты нарушенного права на образование, поскольку полномочия по рассмотрению индивидуальных сообщений Комитет получил относительно недавно (Факультативный протокол к Пакту вступил в силу 05.05.2013) и на сегодняшний день комитетом было рассмотрено только два сообщения[24], так или иначе касающихся права на образование: сообщение от 06.11.2013, представленное Михелем Анхелем Лопесом Родригесом в отношении Испании (Е/C.12/57/D/1/2013) и сообщение А.М.В. от 24.07.2014 в отношении Эквадора (E/C.12/58/D/3/2014), причем в первом сообщении автор не говорит о нарушении права на образование, оно лишь косвенно упоминается Комитетом при раскрытии содержания права на социальное обеспечение (право иметь элементарное образование рассматривается как один из компонентов права на социальное обеспечение), во втором сообщении автор заявляет о нарушении права на образование ее несовершеннолетнего сына С.А.П.М., однако оно по итогам рассмотрения в комитете было признано неприемлемым.

По мнению А. Х. Абашидзе, «нет никаких сомнений в том, что соображения Комитета по индивидуальным жалобам будут востребованы в концептуальном плане как региональными правозащитными механизмами по обеспечению экономических, социальных и культурных прав, так и самими государствами-участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах для совершенствования национального законодательства и повышения эффективности внутригосударственных средств правовой защиты»[25]. Вероятно, когда практика, касающаяся права на образование, станет более обширной, можно будет проследить такое влияние.

Комитетом по правам инвалидов также было рассмотрено два сообщения о нарушении права на образование. Оба сообщения были представлены в отношении Швеции (Сообщение О. О.Дж. от 18.03.2015 (CRPD/C/18/D/28/2015) и сообщение Д.Ю. от 08.07.2015 (CRPD/C/17/D/31/2015)). Оба сообщения были признаны неприемлемыми в связи с неисчерпанием внутренних средств правовой защиты, но в соображениях по делу О.О.Дж. интересна позиция Комитета по ответственности государства за вероятные нарушения, которые может совершить иное государство. Комитет полагает, что «высылка государством-участником того или иного лица в юрисдикцию, где он или она может столкнуться с угрозой нарушения Конвенции, могут, при некоторых обстоятельствах, влечь за собой ответственность высылающего государства» и на основании этого применяет принцип экстерриториального воздействия Конвенции по правам инвалидов

Два сообщения, касающихся права на образование, было рассмотрено и Комитетом по ликвидации расовой дискриминации (сообщение Мурата Эра от 20.12.2006 (CERD/C/71/D/40/2007) в отношении Дании и сообщение Д.Р. от 01.06.2008 (CERD/C/75/D/42/2008) в отношении Австралии). В деле Мурата Эра было признано нарушение Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, в связи с тем, что была выявлена ситуация отказа в прохождении производственной практики после обучения на основании турецкого или пакистанского происхождения и государство не провело эффективного расследования и не обеспечило заявителю эффективных средств правовой защиты. В сообщении Д.Р. обжаловалось предполагаемое нарушение права на доступ к высшему образованию, однако нарушений Комитетом найдено не было.

Отдельно стоит обратить внимание на дела, рассмотренные Комитетом по правам человека, в компетенцию которого входит рассмотрение сообщений касательно нарушений Международного пакта о гражданских и политических правах. Несмотря на то, что право на образование предусмотрено Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, практика Комитета по правам человека иллюстрирует неразрывную связь права на образование с другими правами. В частности, Комитетом было рассмотрено больше двадцати сообщений[26], в которых освещалось влияние организации системы образования в государстве на реализацию прав, предусмотренных Международным пактом о гражданских и политических правах, в числе которых перечислялись право на свободу мысли, совести и религии, право на личную жизнь, право на участие в общественной жизни, право на участие в свободных и честных выборах.

Международный институциональный механизм реализации норм, касающихся права на образование представляет собой совокупность органов и организаций, а также самих государств, которые осуществляют деятельность по реализации права. В. Я. Суворова выделяет следующие формы деятельности в рамках институционального механизма: переговоры, консультации, встречи, конференции, а также судебные разбирательства и рассмотрение вопросов в согласительных комиссиях[27]. В механизме обеспечения реализации права на образование присутствуют многие из перечисленных форм.

Одна из самых распространенных форм – это встречи и конференции различных должностных лиц сотрудничающих государств. Особенно заметную роль встречи и конференции играют в интеграционных процессах на европейском пространстве. С момента запуска Болонского процесса каждые два года проводятся встречи министров, отвечающих за высшее образование, по результатам которых принимаются коммюнике, в которых отражаются результаты и перспективы реализации мероприятий Болонского процесса.

В Пражском коммюнике встречи европейских министров, отвечающих за высшее образование «К зоне европейского высшего образования»[28], принятом в мае 2001 года, через два месяца после Саламанкской конвенции и Гетеборгской декларации, особо подчеркивается, что министры приняли во внимание оба указанных документа и оценили активное участие в Болонском процессе Европейской ассоциации университетов и Ассоциации национальных союзов студентов в Европе, а также поддержали тезис о том, что высшее образование должно рассматриваться как общественное благо и учащиеся являются полноправными членами сообщества высшего образования. Далее в коммюнике даются комментарии по шести целям Болонского процесса и делается акцент на некоторых пунктах: обучении в течение всей жизни, необходимости вовлечения университетов и учащихся в формирование Зоны европейского высшего образования, а также содействию обеспечению привлекательности Зоны европейского высшего образования.

Еще через два года, в сентябре 2003 года, в Берлине состоялась очередная конференция министров высшего образования. Большая часть итогового коммюнике «Формирование общеевропейского пространства высшего образования»[29] посвящена достижениям, касающимся целей Болонского процесса. Подчеркивается необходимость создания общих критериев и методик оценки качества и одновременно необходимость соблюдения принципа университетской автономии, в соответствии с которым ответственность за обеспечение качества возлагается на сами вузы. Отмечен заметный процесс реструктуризации высшего образования, связанный с разработкой системы сравнимых и сопоставимых квалификаций и определены дальнейшие шаги по развитию этой системы. Также отмечено существенное возрастание мобильности студентов и необходимость улучшения статистического учета студенческой мобильности. Внедрение Европейской системы перезачета кредитов (ECTS) также признано удовлетворительным, данная система все чаще становится общей базой для создания национальных систем зачетных единиц.

В коммюнике отмечается особая важность Лиссабонской конвенции о признании степеней, которая должна быть ратифицирована всеми странами, участвующими в Болонском процессе, а сети Европейского национального информационного центра по академическому признанию и мобильности (ENIC) и Национального информационного центра по академическому признанию (NARIC) совместно с национальными властями должны способствовать реализации положений Конвенции.

В Берлинском коммюнике впервые появляется тезис о необходимости расширения Болонского процесса с целью укрепления связей европейского пространства высшего образования и европейского пространства научных исследований, для этого предлагается включить в процесс третий цикл обучения – аспирантуру(докторантуру).

В 2005 году было принято Бергенское коммюнике «Европейское пространство высшего образования – достижение целей»[30], в 2007 году – Лондонское коммюнике «К Европейскому пространству высшего образования: откликаясь на вызовы глобализированного мира»[31]. В этих коммюнике круг освещенных вопросов оставался таким же, как и в предыдущих.

В 2009 году состоялась очередная конференция, на которой было принято Левенское коммюнике «Болонский процесс 2020 – Европейское пространство высшего образования в новом десятилетии»[32]. Это коммюнике было принято через 10 лет после старта Болонского процесса и вскоре после глобального экономического кризиса. В этих условиях произошла оценка достижений за первое десятилетие построения европейского пространства высшего образования и было подчеркнуто, что необходимо поддерживать достаточные ресурсы высших учебных для дальнейшего выполнения таких задач, как: подготовка учащихся к жизни в качестве активных граждан демократического общества; подготовка студентов к будущей карьере и развитие их личностей; создание и поддержание широкой базы передовых знаний и стимулирование научных исследований и инноваций. При этом политика реформирования высшего образования должна соответствовать принципам институциональной автономии, академических свобод и социальной справедливости и проводиться при активном участии студентов и сотрудников высшей школы. Также в коммюнике были поставлены цели по развитию «Европы знаний» на последующее десятилетие до 2020 года

По итогам Бухарестских форумов 26-27 апреля 2012 года было принято коммюнике «Максимальное использование нашего потенциала: Консолидация Европейского пространства высшего образования»[33]. В этом документе отмечены реальные достижения Болонского процесса: структуры высшего образования в Европе стали более сопоставимыми и совместимыми, системы гарантии качества повысили доверие, квалификации высшего образования становятся все более сравнимыми в разных государствах, расширилась вовлеченность в сферу высшего образования различных заинтересованных сторон. Однако многие цели не были достигнуты в полной мере и стороны снова ставят перед собой задачи обеспечения качественного высшего образования для всех, повышения возможностей трудоустройства выпускников и повышения мобильности для совершенствования обучения, а также обеспечение максимально возможного уровня государственного финансирования вузов.

В коммюнике конференции министров высшего образования, принятом 14-15 мая 2015 года в Ереване[34], помимо достижений Болонского процесса отмечаются также недостатки: осуществление структурных реформ происходит неравномерно, а Болонские инструменты иногда используются неверно, поверхностно или бюрократически формально. Серьезные вызовы, которые появились перед европейским пространством высшего образования, а именно: продолжающийся социально-экономический кризис, высокий уровень безработицы, рост маргинализации молодежи, демографические изменения, новый характер миграции и межгосударственные и внутригосударственные конфликты, а также экстремизм и радикализация, потребовали обновления концепции развития. В обновленную концепцию вошли следующие цели:

- Повышение качества и значимости обучения и преподавания

- Содействие выпускникам в возможности трудоустройства на протяжении всего периода их занятости на быстро изменяющихся рынках труда

- Обеспечение инклюзивности систем образования

- Проведение согласованных структурных реформ

- Упрощение методов управления и работы ЕПВО

Данное коммюнике характерно именно выдвижением на первое место «повышения качества образования» как одного из основных направлений сотрудничества, что перекликается с подходом к образованию, набирающим обороты на универсальном уровне. «Качественное образование» – одна из уже упоминавшихся «Целей в области устойчивого развития 2015 года», и государства на региональном уровне также выделяют эту цель в качестве основной и предлагают шаги по ее достижению.

Еще больший упор на повышение качества образования и организацию обучения в течение всей жизни сделан в последнем на сегодняшний день Парижском коммюнике[35], принятом в мае 2018 года. Помимо этого, сделан акцент на необходимость укрепления социального аспекта образования.

Можно сделать вывод, что встречи как элемент институционального механизма обеспечения реализации права на образование играют очень важную роль, особенно на региональном уровне. В ходе встреч, касающихся реализации положений Болонского процесса государства не просто отчитываются о ходе проведения реформ, при разработке итоговых коммюнике происходит уточнение целей и задач, корректировка курса сотрудничества, а также определение наиболее приоритетных направлений развития.

Международных органов и организаций, целью которых является обеспечение реализации права на образование, немного.

Основной универсальной организацией является ЮНЕСКО, в рамках которой разрабатываются тексты международных договоров, затрагивающих право на образование, а также программ сотрудничества и помощи государствам в обеспечении права на образование. В частности, именно ЮНЕСКО несет ответственность за обеспечение всеобщего инклюзивного и справедливого качественного образования и обучения на протяжении всей жизни на основе Рамочной программы действий «Образование-2030», разрабатывает программы, поощряет международный обмен лицами, задействованными в образовательном процессе. В структуре образовательного сектора ЮНЕСКО действуют 6 институтов и 2 образовательных центра, которые призваны помочь отдельным государствам справиться с конкретными вызовами в сфере образования. Среди них Международное бюро просвещения, Международный институт планирования образования ЮНЕСКО, Институт ЮНЕСКО по обучению на протяжении всей жизни, Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании, Международный центр ЮНЕСКО по техническому и профессиональному образованию и подготовке.

Существует также Комитет по конвенциям и рекомендациям Исполнительного Совета ЮНЕСКО, уполномоченный рассматривать индивидуальные сообщения о предполагаемом нарушении прав, в том числе права на образование. По итогам своей работы Комитет утверждает доклад, который может содержать рекомендации, которые формулируются либо в общей форме, либо в отношении конкретного сообщения. Основная критика деятельности комитета заключается в том, что он недостаточно известен и чересчур политизирован[36], однако несмотря на некоторые недостатки, деятельность Комитета, касающаяся права на образование достаточно интенсивна, а принятие Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года поспособствовало еще большей активизации. В частности, один из последних докладов Комитета по конвенциям и рекомендациям (202 ЕХ/46), принятый 16.10.2017[37], освещает вопросы общего мониторинга исполнения нормативных актов в сфере образования, так и вопросы выполнения отдельных конвенций и рекомендаций в свете реализации Цели 4 («Качественное образование») в области устойчивого развития. В отношении выполнения Конвенции и Рекомендации 1960 года о борьбе с дискриминацией в области образования, директор отдела политики и систем обучения отметил, что «мониторинг права на образование имеет ключевое значение для обеспечения подотчетности правительств и транспарентности». При рассмотрении вопроса о выполнении Рекомендации 1993 года о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании, была представлена информация о проведенной в каждом регионе работе, а также о разработке предварительного проекта Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования.

В реализации права на образование, особенно права на начальное образование, значительную роль играет ЮНИСЕФ, в рамках которого проводятся исследования состояния системы образования в различных регионах, проводится мониторинг качества образования, а также разработка и реализация стандартов и программ. Приоритетными темами разработок ЮНИСЕФ в области образования являются равный доступ и всеобщее начальное образование, гендерное равенство при доступе к образованию, а также внедрение образовательного кластера по чрезвычайным ситуациям и пост-кризисным ситуациям[38].

Единственным специализированным органом, деятельность которого направлена исключительно на обеспечение реализации права на образование, является Специальный докладчик ООН по праву на образование.

Мандат Специального докладчика ООН по праву на образование был учрежден в 1998 году. П.6 Резолюции Комиссии по правам человека 1998/33 устанавливает следующие функции Специального докладчика по вопросу о праве на образование[39]:

• Представлять доклады о ходе во всем мире последовательной реализации права на образование, включая доступ к начальному образованию, и трудностях на пути осуществления этого права с учетом информации и замечаний, полученных от правительств, организаций и органов системы Организации Объединенных Наций, других международных организаций и неправительственных организаций;
• Оказывать помощь правительствам при разработке и принятии срочных планов действий в тех странах, где они отсутствуют, для обеспечения последовательной реализации в течение разумного количества лет принципа обязательного бесплатного начального образования для всех, с учетом, в частности, уровней развития, масштабов проблемы и усилий правительств;
• Учитывать гендерные вопросы, в том числе положение и потребности девочек, и содействовать ликвидации всех форм дискриминации в области образования;
• Представлять доклады Комиссии по положению женщин во всех случаях, когда они затрагивают вопрос о положении женщин в сфере права на образование;
• Развивать постоянный диалог и обсуждать возможные сферы сотрудничества с соответствующими органами системы Организации Объединенных Наций, специализированными учреждениями и международными организациями, работающими в области образования, в частности с Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Детским фондом Организации Объединенных Наций, Конференцией Организации Объединенных Наций по торговле и развитию и Программой развития Организации Объединенных Наций и такими международными финансовыми учреждениями, как Всемирный банк;
• Определять возможные варианты и источники финансирования для консультативного обслуживания и технического сотрудничества в области доступа к начальному образованию.

За почти двадцать лет, прошедших с момента учреждения мандата Спецдокладчика ООН по вопросу о праве на образование было подготовлено более 40 докладов по различным вопросам, касающимся права на образование. Помимо ежегодных докладов и отчетов о посещении отдельных государств, по итогам деятельности публиковались тематические доклады, в которых поднимали вопросы права на образование отдельных категорий лиц (девочек[40], инвалидов[41], лиц, находящихся в чрезвычайных ситуациях[42] и лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы[43]). Также в докладах освещались отдельные проблемы, с которыми сталкиваются государства в процессе обеспечения реализации права на образование: равенство возможностей в процессе обучения, финансирование образования, обеспечение безопасности образовательных учреждений, нормативное обеспечение качественного образования, защита образования от коммерциализации. Специальный докладчик по праву на образование, занимавший эту должность с 2010 по 2016 годы, профессор Кишор Сингх, не обошел вниманием и назревшую проблему права на образование в условиях использования цифровых технологий, а также вопрос соотношения права на образование и права на обучение в течение всей жизни[44].

Международно-правовой и институциональный механизмы реализации норм, относящихся к праву на образование, являются базой для осуществления права на образование, для воплощения этого права в жизнь. Безусловно, не все в этих механизмах работает гладко, возникают определенные трудности, особенно когда необходимы конкретные действия. Как и во многих сферах международного права, в сфере реализации права на образование много внимания уделяется словам: докладам, встречам, разработкам планов и программ. Возможно, отчасти это связано с «молодостью» сферы образования в фокусе международного права. Для полноценной реализации необходим постепенный переход от слов к делу. Один из наиболее очевидных шагов – выработать более действенный механизм контроля реализации норм, касающихся права на образование, например, расширить полномочия Специального докладчика по праву на образование.