ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН КАК ВИД КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ И ВО ФРАНЦИИ

В Конституционном Суде Российской Федерации и Конституционном Совете Франции осуществляется такой вид конституционного контроля, как проверка конституционности законов по обращениям граждан. Разница в порядке осуществления этих полномочий задается прежде всего отличиями в статусе данных органов. Правовое положение Конституционного Суда определяется самим его легально закрепленным наименованием. Однако Конституционный Суд принадлежит к судебной ветви власти не только в силу прямого предписания закона, но и по сути. Название же «Конституционный Совет» указывает, скорее, на то, что этот орган консультативный, совещательный. Однако правовой статус данных органов отличается меньше, чем их названия. Наименование «совет» является по большей части пережитком прошлого и не отражает реального положения дел. Вполне возможно, что в скором времени французский орган конституционного контроля будет переименован в «Конституционный Суд», во всяком случае, такие законопроекты уже вносились в парламент Франции[1]. Рассматривая современное состояние Конституционного Совета, многие исследователи с уверенностью говорят, что в настоящее время это судебный орган[2].

Россия, как и Франция, принадлежит к европейской модели конституционного контроля, и данный контроль осуществляется в ней на федеральном уровне одним специализированным органом. Признавая особый статус специализированных органов конституционного контроля, исследователи указывают на наличие иных органов, выполняющих эту функцию. В то же время Конституционный Суд РФ подтвердил отсутствие у судов права проверять соответствие нормативных актов Конституции. Одновременно он пояснил, что это не исключает возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему бóльшую юридическую силу, акту, кроме Конституции России[3].

Поскольку Россия (в отличие от Франции) – федеративное государство, в ней помимо Конституционного Суда существуют конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[4] субъектом РФ может создаваться конституционный (уставный) суд для рассмотрения вопросов соответствия региональных и муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Конституционный Суд России и конституционные (уставные) суды субъектов РФ не составляют единую подсистему в судебной системе страны. Конституционный Суд не является вышестоящим судебным органом для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Их не связывают отношения инстанционности.

В 2011 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был внесен законопроект об изменении Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[5] и ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Законопроект предусматривал возможность пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ Конституционным Судом России, что означало бы введение инстанционности. Однако он не был принят. С. Э. Несмеянова, анализируя разные подходы к решению вопроса о введении инстанционности в отношениях Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, приходит к выводу о нецелесообразности такого преобразования[6].

Во Франции в результате длительного исторического развития сформировался особый вариант европейской модели конституционного контроля. Конституционный контроль здесь осуществляется не одним специализированным органом, как в России, а двумя[7]. Полномочия по осуществлению конституционного контроля возложены прежде всего на Конституционный Совет, главное предназначение которого – проверка конституционности законов. Кроме того, конституционный контроль актов органов исполнительной власти осуществляет Государственный Совет. При этом верховенство Конституционного Совета подтверждается уже тем, что он проверяет акты, наделенные большей юридической силой[8]. Помимо этого, Государственный Совет и Кассационный Суд (высшие инстанции в подсистемах административных и общегражданских судов соответственно)[9], а также подчиненные им суды осуществляют первичную проверку допустимости обращений в Конституционный Совет и непосредственно применяют Конституцию к рассматриваемым спорам[10].

Однако существует точка зрения, в соответствии с которой Конституционный Совет имеет исключительную компетенцию по контролю за конституционностью законов[11], и она представляется обоснованной, поскольку простое применение Конституции и проверка конституционности правовых актов – это принципиально разные виды деятельности. Конституционный контроль предполагает наличие полномочий по признанию нормы неконституционной, как правило, с дальнейшей возможностью ее нуллифицировать. Проверка же допустимости обращений в Конституционный Совет является не отдельным конституционным процессом, а составной частью производства, которое ведет Конституционный Совет. Исходя из этого, к органам конституционного контроля следует относить только Конституционный Совет и Государственный Совет. Кассационный Суд, административные и общегражданские суды можно назвать органами, участвующими в осуществлении конституционного контроля.

Таким образом, в России федеральный и региональные органы конституционного контроля автономны по отношению друг к другу, а на общегосударственном уровне конституционный контроль является централизованным, а не диффузным, как во Франции. Впрочем, таков он и на региональном уровне.

Что касается места отечественного органа конституционного контроля в судебной системе, то он, в отличие от Верховного Суда России, не является высшей инстанцией для других судов, но это не означает, что его практика необязательна для них. Поскольку «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу» (ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), они больше не могут применяться судами и иными правоприменительными органами. Формой взаимодействия Конституционного Суда с другими судами выступают запросы последних о конституционности нормы, подлежащей применению в конкретном деле, рассматриваемом соответствующим судом (чч. 2 и 4 ст. 125 Конституции, гл. IX и XIII Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституционный Совет Франции, как подчеркивают исследователи, имеет особое положение в судебной системе: он «оказался включен в систему… правосудия, при сохранении конституционно закрепленной обособленности от нее»[12]. В то же время в соответствии с абз. 3 ст. 62 Конституции Франции[13] решения Конституционного Совета «обязательны для всех публичных властей, для всех административных и судебных органов». Хотя суды не имеют права обращаться в него, они также не могут применять нормы, признанные им неконституционными. Кроме того, осуществляя последующий конкретный контроль по обращениям граждан, Конституционный Совет непосредственно обращается к судам в резолютивной части своих решений. В основном он просто определяет момент утраты силы нормой, признанной неконституционной (она не должна применяться в делах, рассматриваемых судом на момент признания ее неконституционной[14], начатых после[15] или, возможно, завершенных до этого момента[16]), но иногда дает и иные указания[17].

Помимо полномочий по проверке соответствия Конституции правовых актов, Конституционный Суд России наделен еще рядом полномочий. Однако по сравнению с компетенцией Конституционного Совета Франции его компетенция ýже. Кроме того, часть своих полномочий, например право законодательной инициативы (п. 6 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде) или полномочия по предоставлению заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (п. 5 ст. 3 указанного ФКЗ), он реально не осуществляет.

В то же время круг актов, конституционность которых проверяется Конституционным Судом России, шире, чем круг актов, конституционность которых вправе проверять Конституционный Совет Франции, делящий полномочия по конституционному контролю с Государственным Советом. Конституционный Суд вправе проверять конституционность законов и иных нормативных актов (в порядке последующего контроля) и не вступивших в силу международных договоров (в порядке предварительного контроля), тогда как Конституционный Совет проверяет конституционность только законов.

Вопрос о правовом положении органа конституционного контроля связан с решением спора о признании нормотворческого характера его решений. Конечно, такой орган выносит судебные решения, относящиеся к так называемому вторичному праву. Они направлены на разрешение конкретного вопроса и должны основываться на применении конституции. Однако многие решения Конституционного Суда, помимо вывода о конституционности или неконституционности нормы, содержат правовые позиции. Как указывает Б. Страшун, несмотря на то что «правовые позиции не всегда формулируются как нормы, но довольно часто имеют вид рассуждений на тему» и «возникает искушение отрицать их нормативный характер», они представляют собой «обязательное предписание и для законодателя, и для правоприменителя»[18]. В соответствии со ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде «позиция Конституционного Суда России относительно того, соответствует ли Конституции России смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в Постановлении Конституционного Суда России… подлежит учету правоприменительными органами».

«Правоприменительные органы обязаны учитывать… позицию Конституционного Суда России относительно того, соответствует ли Конституции России смысл… нормы, придаваемый ей правоприменительной практикой. Таким образом, выявление Конституционным Судом России конституционно-правового смысла нормы, по сути, означает приведение правового регулирования, предусмотренного оспариваемой нормой, в соответствие с Конституцией России, что по своим последствиям сопоставимо с изменением правовой регламентации отношений, относящихся к предмету регулирования данной нормы. Это должно учитываться правоприменительными органами при принятии к производству обращений граждан, поступивших после провозглашения решения Конституционного Суда России, содержащего конституционно-правовое истолкование правовой нормы, и основанных на выраженных в нем правовых позициях»[19].

Аналогом правовых позиций в практике Конституционного Совета Франции являются «оговорки о толковании» – даваемое Конституционным Советом толкование Конституции, обязательное для иных органов. В своих решениях он самостоятельно определяет перечень актов, имеющих высшую юридическую силу, т. е. тех актов, противоречие которым обосновывает неконституционность проверяемой нормы (так называемый блок конституционности). При этом он не только признает высшую юридическую силу за уже существующими актами, но и самостоятельно выводит принципы права, «признанные законами Республики». Таким образом был выведен, например, принцип независимости преподавателей университетов[20].

Следовательно, решения Конституционного Совета могут содержать не существовавшие до этого нормы права (например, в решении от 16 июля 1971 г. «О свободе ассоциаций» была признана юридическая сила за преамбулой Конституции Франци), поэтому они, как и решения Конституционного Суда России, выступают источником права. Отсюда возникает вопрос о том, являются ли они прецедентами. Ведь не всякое решение суда, даже то, на которое ссылаются вне конкретного спора, можно назвать прецедентом. Признание судебных решений прецедентами в англосаксонской правовой системе сопровождается установлением правила, в соответствии с которым «суды обязаны следовать прецеденту судов более высокого уровня, а апелляционные суды связаны своими прежними решениями»[21]. Напротив, в романо-германской системе практикуется подход, в соответствии с которым правовая норма, «созданная судебной практикой, не имеет того авторитета, которым обладают законодательные нормы. Она достаточно непрочна, ее можно в любой момент отбросить или изменить в связи с рассмотрением нового дела». Право в любой момент изменить ранее высказанную позицию нужно именно для того, «чтобы судья не превращался в законодателя»[22].

Думается, что данный подход нашел свое отражение в Постановлении Конституционного Суда России от 12 декабря 2005 г. № 13-П, где указано: «Поскольку положения Конституции России проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом России в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции России применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования»[23].

В рамках последующего контроля по обращениям граждан Конституционному Совету Франции было предоставлено право повторно высказываться о конституционности нормы, ранее проверенной им, в случае «изменения обстоятельств»[24]. Однако исследователи и раньше находили в практике Конституционного Совета примеры изменения им своей позиции. Несмотря на то что Конституционный Совет «последовательно добивался безусловного авторитета своих решений и их признания государственными властями, всеми административными и судебными органами», «...сам он отнюдь не придавал такого же авторитета и значения своим собственным решениям, т. е. Совет не считал себя связанным прецедентами собственной юриспруденции и в ряде случае отходил от своих решений, изменял и дополнял их»[25].

Можно сделать вывод о том, что решения как Конституционного Суда России, так и Конституционного Совета Франции – правовые акты, посредством которых эти органы осуществляют свою компетенцию, не носящие прецедентного характера, но являющиеся источниками права в силу закрепления в них правовых норм.

Таким образом, Конституционный Совет и Конституционный Суд имеют схожую судебную природу, несмотря на различие в их названиях. Хотя Конституционный Совет располагает более широким кругом полномочий, чем Конституционный Суд, свое основное полномочие – контроль конституционности правовых актов – он делит с Государственным Советом. Организация конституционного контроля в России на общегосударственном уровне более простая, централизованная, чем во Франции, что можно объяснить тем, что она сложилась за довольно короткий срок в рамках кардинального переустройства власти в соответствии с новыми принципами, тогда как во Франции становление специализированного конституционного контроля шло гораздо дольше.

В то же время история становления конституционного контроля в России и Франции во многом схожа. Прежде всего, эти страны одинаково долго отказывались от введения конституционного контроля по аналогичным основаниям. Во Франции данный институт был введен в 1958 г., но скорее по политическим соображениям, чем из-за изменения отношения к конституционному контролю как таковому. Относительно широкие полномочия Конституционный Совет получил не сразу, а в результате последовательного развития. Последним его этапом стала реформа 2008 г., когда Конституционный Совет впервые был уполномочен проверять конституционность законов по обращениям частных лиц, а не только представителей публичной власти.

В СССР по Конституции 1924 г.[26] Верховный Суд наделялся правом проверять конституционность постановлений союзных республик (п. «д» ст. 143). Однако в Конституции 1936 г. такие полномочия уже не были предусмотрены. Позже в работах советского времени, как пишут С. А. Белов и О. А. Кудряшова, отмечались принципиальная допустимость и даже необходимость общего конституционного контроля, но только такого, который не посягал бы ни на полномочия судов по конституционному истолкованию законов, ни на прерогативы высших представительных органов[27]. С точки зрения авторов, этим параметрам в наибольшей степени отвечала система, близкая к французской модели дореформенного Конституционного Совета: создание органа, чьи решения адресуются законодателю, а не правоприменителю непосредственно, выносятся в рамках незавершенного законодательного процесса и не предполагают непосредственного влияния на правоприменительную практику[28].

Следует учитывать, что речь шла о непризнании в рассматриваемых странах именно судебного контроля за конституционностью законов. Ведь под принципом разделения властей, предложенным Ш. Л. Монтескье, понимается «механизм… заставляющий власти конкурировать и провоцирующий, как следствие, стратегии защиты… которые должны привести… к соблюдению Конституции»[29]. Конечно, конституционный контроль не вполне отвечает идее независимости различных ветвей власти друг от друга. Но в то же время обе эти идеи предполагают ограничение власти парламента. Ограничением является также право вето как способ «гарантировать, чтобы резолюции парламентариев были или не были выражением общей воли, и заявлять, что акты Законодательного корпуса соответствуют принципам Конституции»[30].

Кроме того, сам парламент в законодательном процессе может осуществлять проверку соответствия законопроектов конституции. Во Франции Конституция 1799 г. даже предусматривала создание сената – органа, который, в отличие от современного Сената – верхней палаты французского парламента, не участвовал в разработке законов, а специализировался исключительно на проверке их конституционности после принятия законов парламентом и до их промульгации. В СССР также предполагалось, что контрольные функции «будут выполнять сами высшие органы государственной власти, соединяющие в своей деятельности законотворчество, управление и контроль, в том числе надзор за соответствием конституции иных нормативно-правовых актов»[31].

Можно предположить, что устойчивое неприятие судебного конституционного контроля во Франции и России связано не с расхождениями в описании действительности или поиском оптимального способа достижения цели, а с выбором самой цели, ценностными основаниями конституционного контроля. Во Франции данный институт отвергался как недемократичный, поскольку он предполагает подчинение судьям парламента, органа народного представительства. Аналогичными соображениями руководствовался и советский законодатель: «Для… системы, основанной теоретически на полновластии Советов, по существу был чужд любой специализированный конституционный надзор, не говоря уже о судебном конституционном контроле»[32].

Верховенство правотворческих органов основывается на том, что они «осуществляют непосредственно от имени народа как субъекта государственного властвования функции верховного государственного руководства»[33], т. е. выражают волю народа. Правосудие же «как составляющая и конституционно специфицированная форма публичного властвования „ограничивает“ содержание принципа народного суверенитета применительно к возможности народа непосредственно осуществлять свою власть и к праву каждого гражданина непосредственно участвовать в управлении делами государства»[34].

Таким образом, и в России, и во Франции длительный отказ от судебного конституционного контроля был во многом обусловлен господствующими доктринальными воззрениями, смена которых открыла возможность для введения специализированного конституционного контроля.

Интересно, что история конституционного контроля как в России, так и во Франции началась с органа, который назывался «Комитет конституционного надзора». В нашей стране был создан Комитет конституционного надзора СССР (1989–1990 гг.), уполномоченный проверять конституционность законов как до, так и после их принятия. Если акт признавался нарушающим конституционные права граждан, он утрачивал силу с момента принятия заключения Комитета (ст. 21 Закона «О конституционном надзоре в СССР»). Если неконституционность акта не была связана с нарушением прав граждан, Комитет конституционного надзора констатировал факт наличия неконституционности. При этом если орган, принявший признанный неконституционным акт, не вносил в него необходимых изменений, окончательное решение о судьбе акта принимали Совет Министров СССР, Верховный Совет СССР или Съезд народных депутатов СССР (ст. 22 указанного Закона)[35]. Граждане и их объединения не были наделены правом обращения в Комитет конституционного надзора, хотя могли обратиться с соответствующей инициативой в орган, имеющий это право (ст. 12 указанного Закона). Следовательно, граждане не наделялись статусом стороны разбирательства в органе конституционного надзора.

Комитет конституционного надзора СССР выносил заключения о соответствии или несоответствии рассматриваемого акта, проекта акта или их отдельных положений Конституции СССР или законам СССР, а в надлежащих случаях – международным обязательствам СССР. Принятие заключений о несоответствии проверяемого регулирования Конституции или законам СССР не приостанавливало действия законов и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституций союзных республик или их отдельных положений. Причем заключение Комитета конституционного надзора о несоответствии Конституции СССР акта, принятого Съездом народных депутатов СССР, а также конституции союзной республики или их отдельных положений могло быть отклонено решением Съезда, принятым двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР.

Впрочем, Комитет конституционного надзора Франции имел еще меньше полномочий, чем Комитет конституционного надзора СССР. Его функции были чисто политическими: достижение согласия между Национальным собранием и Советом Республики (палатами парламента, первая из которых принимала оспариваемый акт, а вторая имела право обращения в Комитет конституционного надзора). Однако данный орган не проверял соответствие законов Конституции, а выяснял, «не требуют ли законы, принятые Национальным собранием, пересмотра Конституции» (ст. 91 Конституции Франции 1946 г.)[36]. Если парламент поддерживал свое первоначальное решение о принятии закона, данный закон принимался после пересмотра Конституции (абз. 2 ст. 93 Конституции Франции 1946 г.). Подобное положение дало французскому государствоведу Б. Стирну основание сказать, что данная модель, «скорее, адаптировала Конституцию к закону»[37].

О том, насколько сложной и серьезной была деятельность Комитета конституционного надзора, можно судить по крайне короткому сроку рассмотрения дел – пять дней, причем в случае необходимости он мог быть сокращен до двух дней (абз. 2 ст. 92 Конституции Франции 1946 г.). Кроме того, Комитет не был в полном смысле слова самостоятельным органом – в его состав входили председатели Национального собрания и Совета Республики (абз. 2 ст. 91 Конституции Франции 1946 г.), а должность председателя Комитета занимал Президент Республики (абз. 1 ст. 91 Конституции Франции 1946 г.). Иначе говоря, членами органа конституционного контроля были сами участники законодательного процесса. Комитет «не посягал на полномочия Национального собрания. На практике и этот контроль не действовал, поскольку с 1946 г. по 1958 г. Конституционный комитет собирался лишь однажды (в 1948 г.) по малозначительному вопросу»[38].

Комитет конституционного надзора Франции существовал 12 лет, а Комитет конституционного надзора СССР и того меньше – всего год, и уже в 1990 г. был создан Конституционный Суд РСФСР. В соответствии с Законом РСФСР от 12 июля 1990 г. № 1599-1 «О Конституционном Суде РСФСР»[39] он мог осуществлять как предварительный, так и последующий контроль за конституционностью нормативных актов и международных договоров; также он мог проверять конституционность действий высших должностных лиц РСФСР и республик в составе РСФСР (ст. 74), имел право законодательной инициативы (ст. 9). Закон наделял возможностью обращения с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов только органы государственной власти и общественные организации (п. 1 ст. 59), тогда как по индивидуальным жалобам физических и юридических лиц рассматривались лишь дела о конституционности правоприменительной практики (п. 1 ст. 66). Вместе с тем граждане, их объединения могли выступить с соответствующей инициативой об обращении в Конституционный Суд перед органами, обладающими таким правом (п. 3 ст. 59). В то же время Закон «О Конституционном Суде РСФСР» впервые ввел в нашей стране институт обращения граждан в орган конституционного контроля, причем сразу в форме прямой конституционной жалобы.

Однако в результате конфликта между президентом и парламентом порядок деятельности Конституционного Суда существенно изменился. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.[40] упомянутый Закон был отменен, а деятельность Суда – приостановлена. С участием судей Конституционного Суда был разработан проект нового закона, вступившего в силу 21 июля 1994 г. Им предусматривалась современная организация конституционного контроля: вводился только последующий контроль нормативных актов, в том числе по прямым обращениям граждан, но сохранялся предварительный контроль не вступивших в силу международных договоров.

Конституционный Совет Франции был создан в силу Конституции 1958 г. Введение данного института обусловили распространение концепций конституционного контроля в Европе и внутриполитические соображения руководства Франции. Именно во времена V Республики, когда «принятая в 1958 г. новая конституция Франции существенно изменила содержание и назначение основных государственно-правовых институтов по сравнению с ранее действовавшей Конституцией 1946 г.»[41] и «роль парламента в политической системе страны оказалась существенно ослабленной»[42], стало возможным образование органа, уполномоченного контролировать конституционность законов до их вступления в силу. «В новой системе центральных органов не только была деформирована роль и состав парламента, но и созданы „внешние“ барьеры для его деятельности. Таковым, например, стал специальный орган конституционной юстиции»[43].

В то же время ограничение суверенитета парламента произошло в пользу не защиты прав человека, а сильного, имеющего народную поддержку правителя в лице Ш. де Голля[44]. Одновременно были приняты поправки в Конституцию, в соответствии с которыми выборы президента стали осуществляться непосредственно народом, а не парламентом, как раньше; проводились референдумы по принципиальным политическим вопросам, подтверждавшие доверие народа Ш. де Голлю. Необходимость в Конституционном Совете возникла потому, что в результате усиления исполнительной власти за счет законодательной была кардинально изменена иерархия норм: регламентарный акт (т. е. правовой акт органов исполнительной власти), ранее подчиненный закону, стал альтернативным ему источником права со своей сферой регулирования, которую нужно было защищать от возможных посягательств парламента.

Полномочия по контролю за конституционностью законов по обращениям граждан (повторим) появились у Конституционного Совета не сразу. Учреждая его, «авторы Конституции 1958 г. вовсе не стремились к созданию общего контроля конституционности актов публичных властей или к защите прав и свобод граждан... роль Совета рассматривалась прежде всего как дополнительно ограничивающая парламент»[45]. Поэтому он был уполномочен осуществлять исключительно предварительный контроль законов. Право на обращение принадлежало четырем высшим органам государства: Президенту, премьер-министру и председателям обеих палат парламента.

Вплоть до 70-х гг. ХХ в. Конституционный Совет двигался в заданном направлении «и занимался лишь теми вопросами, которые ему были текстуально предписаны учредительными актами»[46]. Обращения были довольно редки и поступали чаще всего от премьер-министра; также трижды в Конституционный Совет обращался председатель Сената. Иные уполномоченные лица не использовали это право. К тому же Конституционный Совет ограничительно толковал положения учредительных актов. В качестве примера можно привести решение от 12 декабря 1958 г.[47], в котором Совет указал, что возложенный на него контроль за законностью выборов не включает рассмотрение споров об оплате издержек на проведение избирательной кампании. За подобные выводы Совет, как отмечают французские исследователи Л. Фаворо и Л. Филип, часто подвергался критике[48].

Понятие прав человека применительно к деятельности Конституционного Совета было выработано позже в практике самого Совета. В решении от 16 июля 1971 г. Совет сослался на преамбулу действующей Конституции, подтверждающую приверженность Французской Республики правам человека, признав тем самым наличие у нее высшей юридической силы. Так Конституционный Совет положил начало созданию «блока конституционности». Данным понятием правовед Л. Фаворо обозначил процесс расширения объема полномочий Конституционного Совета его собственной практикой. Основанием для появления этого термина послужила широта толкования Конституционным Советом круга актов, на соответствие которым он проверяет законы. К ним он отнес, помимо основного текста Конституции, ее преамбулу, а также ряд актов, на тот момент не имевших юридической силы. В настоящее время «блок конституционности» включает Декларацию прав и свобод человека и гражданина 1789 г., преамбулу Конституции 1946 г. (при том что сама Конституция 1946 г. утратила юридическую силу), Хартию окружающей среды 2004 г. Кроме писаных норм, в него входят конституционные принципы, перечень которых определяется Конституционным Советом достаточно произвольно: это и основные принципы, признанные законами Республики, и «политические, экономические и социальные принципы, особо необходимые в наше время»[49].

Тем самым, как указывают правоведы, произошло не просто расширение компетенции Конституционного Совета, но и принципиальное изменение стоящих перед ним задач: до этого он проверял законы на соответствие нормам, регулирующим технические моменты организации государственного управления (и его контроль был чисто формальным), после стал проверять их на соответствие духу Конституции и принципам политической философии[50]. Это решение является революционным, так как кардинально противоречит намерениям создателей Конституционного Совета, тем более что во французской правовой системе регулирование прав и свобод не входит в конституционное право, являясь самостоятельной отраслью[51]. Отнесение прав и свобод человека и гражданина к сфере конституционного регулирования настолько неочевидно во Франции, что французские исследователи пишут о проведенной Конституционным Советом «конституционализации публичных свобод»[52]. По замечанию Ж.-М. Бланке, Совет изменил не только траекторию развития собственной практики, но и «конституционную траекторию нашей истории»[53].

Признав высшую юридическую силу еще за рядом норм о правах человека, Конституционный Совет подтвердил свой статус гаранта прав и свобод[54] и расширил свою компетенцию. К. Эмери и К. Бидегарэй, описывая этот процесс, отмечают, что в 1971–1975 гг. Конституционный Совет превратился в настоящего гаранта принципа конституционности[55]. Но, как указал Ж. Паскаль, «это изменение было необходимым, но недостаточным»[56], оно лишь положило начало расширению полномочий Совета, продолжающемуся и сегодня.

Помимо проверяемых норм, был дополнен также круг лиц, имеющих право обратиться в Совет: в результате конституционной реформы 29 октября 1974 г. это право получили 60 депутатов или 60 сенаторов, что нашло свое закрепление в Конституции (ст. 61).

Последующий конституционный контроль по обращениям граждан был введен только в 2008 г. Несмотря на то что данная реформа является логичным продолжением эволюции Конституционного Совета[57], до ее проведения высказывались сомнения в возможности[58] и целесообразности[59] подобных изменений, а первые попытки ее реализации окончились неудачей. Например, проект 1990 г. предусматривал механизм, идентичный введенному в 2008 г. Предлагалось предоставить возможность обращения в орган конституционного контроля тем гражданам, которые при рассмотрении их дела судом обнаружили, что положения закона нарушают их права, закрепленные Конституцией. Граждане ходатайствовали перед рассматривающим их дело судом, после чего он адресовал обращение Кассационному Суду или Государственному Совету, которые в свою очередь направляли жалобу непосредственно в Конституционный Совет. Вся процедура должна была занимать шесть месяцев. Этот проект был одобрен Национальным собранием, но его не пропустил Сенат, и в результате реформа осуществилась только в 2008 г. С этого времени начинается история последующего конституционного контроля законов по обращениям граждан во Франции.

Основной причиной введения контроля за конституционностью законов по обращениям граждан называют стремление Франции соответствовать европейским стандартам[60]. Ведь к 2008 г. данный вид контроля давно существовал во многих европейских государствах, в частности в Бельгии, особенно близкой к Франции, что, конечно, принималось во внимание инициаторами реформы[61]. Ее проведению также способствовало желание укрепить взаимодействие Конституционного Совета с судебной системой[62] и обеспечить Конституции не меньшую защиту, чем международным нормам. Французские суды наделены правом преюдициального запроса в европейские инстанции по вопросу о соответствии норм, подлежащих применению, международным актам. Поэтому логично было предоставить им возможность обращения в ходе разбирательства также в Конституционный Совет.

Таким образом, как в России, так и во Франции конституционный контроль, в частности по обращениям граждан, был введен позже, чем во многих других странах, и его введению способствовало, в том числе, стремление соответствовать принятым в мире образцам.

Проверка конституционности законов по обращениям граждан и их объединений осуществляется в режиме последующего, конкретного, постановляющего контроля по прямым обращениям граждан в рамках особого производства: устного или письменного. Решения Конституционного Суда России по таким обращениям имеют значение «новых обстоятельств» в рамках возможного пересмотра уголовных, гражданских, арбитражных судебных дел обратившихся в Конституционный Суд граждан. Во Франции суд, перед которым гражданин, выступавший в нем в качестве стороны, инициировал обращение в Конституционный Совет, должен разрешить дело с участием гражданина на основе, в том числе, обязательного и окончательного решения Конституционного Совета, вынесенного по обращению гражданина. Традиционно Конституционный Совет рассматривал все дела в письменном производстве. Однако в соблюдение требований п. 1 ст. 6 Европейской конвенции по защите основных прав и свобод[63] было введено устное состязательное производство.

Как уже было отмечено, в России граждане наделены возможностью прямого обращения в Конституционный Суд. В то же время во Франции граждане могут обращаться в Конституционный Совет с вопросом о конституционности подлежащего применению в их делах закона только через суды, в которых они выступают стороной судебного разбирательства[64]. Эти суды направляют обращение гражданина в Конституционный Совет через Государственный Совет или Кассационный Суд в зависимости от того, к какой судебной подсистеме они принадлежат. Такое обращение именуют косвенным. Однако гражданин, обратившийся в орган конституционного контроля через суд, при принятии его обращения к рассмотрению выступает стороной конституционного процесса в Конституционном Совете (через своего представителя). Последний рассматривает обращения граждан в особом устном производстве (открытое, состязательное разбирательство). Предусмотрена своеобразная «фильтрация» обращений граждан. Каждое обращение о проверке конституционности закона должно быть проанализировано сначала судом, рассматривающим по существу дело заявителя, а затем высшей инстанцией судебной или административной юрисдикции (которая направляет запрос в Конституционный Совет)[65].

Таким образом, последующий конституционный контроль во Франции предполагает возможность вовлечения в него судов и их тесное взаимодействие[66]. Конечно, Кассационный Суд и Государственный Совет признают приоритет Конституционного Совета: учитывают его практику и исполняют адресованные им предписания[67]. В этом состоит значимое отличие Конституционного Совета Франции от Конституционного Суда России, в который обеспечен прямой и соответственно значительно более широкий доступ граждан. Однако во Франции избранный способ организации системы конституционного контроля позволяет обеспечить право граждан на обращение в орган конституционного контроля на фоне стремительного роста числа жалоб и избежать реформирования Конституционного Совета и увеличения его кадрового состава.

В Конституционный Суд России граждане вправе обращаться как с индивидуальными, так и коллективными конституционными жалобами. Вместе с тем основанием для коллективного обращения граждан должен быть факт применения одной нормы (одних и тех же норм) в отношении всех заявителей одними и теми же судебными решениями. Если разные лица оспаривают одну и ту же норму, но примененную в их отношении разными судами (в разных судебных делах), то они должны делать это самостоятельно. Конституционный Суд при определенных обстоятельствах вправе такие обращения объединить в одном конституционно-судебном деле.

Сам Конституционный Суд своей практикой постоянно расширяет сферу действия последующего контроля по обращениям граждан и судов, в частности увеличивает круг субъектов обращения[68]. Так, согласно правовым позициям Суда право обращения с конституционной жалобой имеют не только граждане России, но и иностранцы, апатриды[69], общественные объединения, включая политические партии[70], предпринимательские объединения[71], религиозные объединения[72], государственные унитарные предприятия[73], политико-территориальные образования[74].

Впрочем, перед Конституционным Советом Франции вопрос о возможности обращения данных категорий лиц не стоял – такая возможность считалась сама собой разумеющейся. В положениях Конституции Франции и ордонанса, содержащего органический закон «О Конституционном Совете»[75], встречается безличная формулировка «Конституционный Совет может быть запрошен» (ст. 61 Конституции Франции), не поясняющая, кто вправе поставить этот вопрос. Поэтому бесспорным признается наличие права обращения в Конституционный Совет у лиц, способных быть стороной в судебном процессе. Конечно, следует учитывать, что во французской доктрине юридическими лицами считаются и те субъекты, которые в российском правоведении называются публично-правовыми образованиями, в том числе государство[76]. Заметим, что в России такие образования приравниваются к юридическим лицам для целей гражданского оборота.

Однако в отличие от Франции в России право обращения в орган конституционного контроля, помимо перечисленных выше субъектов, имеют также Уполномоченный по правам человека (ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в России»[77]) и прокурор (ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре России»[78]). Наделение названных субъектов правом обращения в Конституционный Суд с конституционной жалобой предопределено их правозащитной ролью. Причем они вправе обращаться в Суд на тех же условиях, что и граждане. Основанием такого обращения становятся обнаруженные Уполномоченным по правам человека или Генеральным прокурором факты судебного применения в отношении граждан неконституционного закона или применения закона в его неконституционной интерпретации.

В Конституционный Суд обращались и другие субъекты, например Высшая квалификационная коллегия судей[79], и исследователи полагают, что круг субъектов обращения может быть расширен[80].

Практика Конституционного Суда дает основание говорить об увеличении сферы последующего контроля по обращениям граждан также за счет расширительного толкования круга актов, конституционность которых может быть оспорена[81]. Законодательно закреплено, что объектом обжалования граждан являются законы, примененные в конкретных делах с их участием. При этом гражданин вправе обжаловать и закон, отмененный к моменту его обращения в Конституционный Суд, если он продолжает применяться судами к отношениям, возникшим до его отмены. Конституционный Суд дополнительно признал возможной проверку по обращениям граждан конституционности акта правительства, если такой акт принят во исполнение полномочия, возложенного на Правительство России федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и если именно на основании такого уполномочия Правительство России непосредственно осуществило правовое регулирование соответствующих общественных отношений[82]. Аналогичное правило распространяется на указы Президента[83], постановления Государственной Думы об амнистии[84].

Для Конституционного Совета Франции данные вопросы не столь актуальны. Поскольку приоритетный вопрос о конституционности направляется в ходе судебного разбирательства, а не после его окончания, очевидно, что может оспариваться только действующий закон. Что же касается актов органов исполнительной власти, то их конституционность, как говорилось выше, проверяется Государственным Советом. Конечно, Конституционному и Государственному советам периодически приходится уточнять свои полномочия по конституционному контролю. Они определяют границу между сферой регулирования законодателя и органов исполнительной власти применительно к конкретным случаям. Эту границу закрепляет ст. 34 Конституции Франции, в которой дан закрытый перечень вопросов, регулируемых законом, однако на практике порой неясно, куда отнести тот или иной вопрос[85].

После введения приоритетного вопроса конституционности это разграничение потребовало нового уточнения. В Конституционный Совет поступило обращение по поводу конституционности ордонанса, принятого по вопросам законодательного регулирования, но не одобренного парламентом (практика, наглядно демонстрирующая ограничение парламентского суверенитета в V Республике). Такие акты, как отмечают исследователи, весьма многочисленны[86]. Их правовая природа неясна, соответственно возможность их проверки Конституционным Советом является спорной. С одной стороны, они отвечают материальному определению закона, поскольку принимаются по соответствующему вопросу. С другой – они не исходят от парламента. Однако существенное увеличение числа рассматриваемых дел в связи с предоставлением гражданам права обращения способствует, скорее, сокращению перечня подлежащих проверке актов. Конституционный Совет в данной ситуации истолковал свою компетенцию ограничительно, отказавшись признать эти акты законами. В решении от 10 февраля 2012 г.[87] о проверке конституционности ст. L. 3123-1 и L. 3123-2 Транспортного кодекса он указал, что проверка статей, кодифицированных ордонансом, который впоследствии не был одобрен парламентом, не относится к его компетенции.

Кроме того, во Франции произошло ограничение последующего конституционного контроля в его соотношении с предварительным. Последующий контроль предполагает возможность проверки конституционности более широкого круга актов, чем предварительный. В рамках последующего контроля могут быть рассмотрены все законы, принятые до создания Конституционного Совета, и законы, вступившие в силу во время его существования, но еще не проверенные им с точки зрения конституционности. Эта реформа была ожидаемой, юристы называли ее целью освобождение системы законодательства от заведомо неконституционных актов, которые суды, тем не менее, были вынуждены применять[88].

В то же время Конституционный Совет, стремясь обеспечить правовую определенность, не проявляет готовности вновь проверить, соответствуют ли законы, принятые до 1958 г., действующей Конституции. Он указал, что применительно к данным законам невозможно в рамках приоритетного вопроса конституционности оспорить наличие пробела[89].

Почему были избраны именно решения о пробелах? Здесь следует пояснить, как во французском праве раскрывается содержание понятия «пробел». Оно является примером того, насколько «отношения между словом и понятием неодинаковы в различных юридических языках»[90]. Конституционный Совет делает вывод о нарушении конституционных прав не только и не столько в случае отсутствия правового регулирования, сколько в случае противоречащего Конституции делегирования законодателем нормотворческих полномочий другим органам. Например, в решении от 6 октября 2010 г.[91] он признал неконституционным делегирование полномочий по определению условий присвоения доменных имен правительству. Такое понимание обусловлено представлениями о принципиальной неравноценности нормы, принятой представителями народа, по отношению к той, которая принимается назначаемыми лицами[92]. Поэтому вопросы о конституционности, связанные с определением компетенции законодателя, занимают отдельное место в практике Конституционного Совета.

Правда, Конституционный Совет был создан именно в то время, когда делалась попытка преодолеть эти представления и ограничить роль парламента. Действующая Конституция 1958 г. установила новую для Франции и не очень распространенную модель парламента с абсолютно ограниченной компетенцией. Статья 34 Конституции закрепила исчерпывающий перечень полномочий парламента, а нормативное регулирование всех остальных сфер деятельности оставила за исполнительной властью, поручив Конституционному Совету следить за соблюдением установленного ею распределения компетенции. Такому пониманию соответствует определение Конституции как совокупности норм, которые призваны «легитимировать субъективную оценку нормотворческими властями пределов их компетенции»[93].

После того как Конституция 1958 г. «радикально пересмотрела традиционную иерархию норм»[94], закон и регламентарный акт стали «просто частично альтернативными инструментами нормотворчества»[95]. Однако со временем соотношение сил изменилось. Доктрина признала, что именно законодатель «принимает правовые нормы по наиболее важным вопросам жизни общества и государства»[96]. Конституционный Совет, вернувшись к прежним представлениям и в соответствии с ними толкуя ст. 34 Конституции, стал следить не только за тем, чтобы парламент не выходил за пределы своей компетенции, но и за тем, чтобы он в полной мере реализовал ее, т. е. за наличием пробелов. Контроль за этим осуществляет Государственный Совет, но он проверяет, не принят ли регламентарный акт по вопросу, названному в ст. 34 Конституции[97]. Из средства защиты правительства выявление пробелов стало способом ограничения традиционного стремления парламента определять общие принципы, оставляя детализацию судебной практике[98].

В одном из решений, впрочем, Конституционный Совет демонстрирует более близкое нам понимание компетенции парламента – не как абсолютно ограниченной сферы нормативного регулирования, существующей наравне со сферой регулирования исполнительной власти, а как нормотворческой деятельности, осуществляемой свободно при условии соблюдения вышестоящих актов. В п. 7 решения от 1 апреля 2011 г.[99] Конституционный Совет указал, что законодатель, которому ст. 34 Конституции предоставляет полномочия по регулированию уголовно-процессуальных отношений, может устанавливать в данной сфере различные нормы в зависимости от юридических фактов, отношений и лиц, к которым они применяются, при условии что эти различия не приведут к необоснованной дискриминации. Здесь Конституционный Совет, ссылаясь на ст. 34, говорит о компетенции законодателя в ее соотношении не только с компетенцией органов исполнительной власти, но и с принципами права и правами человека. Все же подобное решение является скорее исключением, чем правилом.

В рамках последующего контроля конституционности легче сделать обоснованный вывод о наличии пробела, поскольку о нем можно судить по правоприменительной практике, а не только исходить из предположений о будущем применении нормы. Поэтому появились решения, в которых наличие неконституционного пробела констатировалось не на основании наличия бланкетной нормы, а в связи с существованием вопросов, регулируемых актами органов исполнительной власти или судебной практикой. Так, в решении от 1 августа 2013 г.[100] был признан неконституционным абз. 1 ст. L. 442-9 Трудового кодекса Франции, в котором закреплялись обязательства публичных предприятий, но не была дана дефиниция понятия публичного предприятия. В результате это понятие было определено в практике Кассационного Суда, впоследствии измененной. Конституционный Совет указал, что законодатель должен предупреждать появление противоречащего Конституции толкования закона и, следовательно, не может передавать административным и судебным органам полномочия по установлению норм, закрепить которые по Конституции может только закон.

Однако поводом для признания существования пробела в законодательстве служат по большей части бланкетные нормы, как правило, передающие право урегулирования Государственному Совету. Признание такой нормы неконституционной требует отмены и акта, принятого Государственным Советом на ее основании. То есть речь идет о проверке по процедуре принятия конституционности актов, уже давно действующих и применяемых. Очевидно, что отмена таким образом законов, принятых еще до 1958 г., не будет способствовать обеспечению правовой стабильности. Поэтому понятно нежелание Конституционного Совета признавать неконституционными эти акты. Ведь и Конституционный Суд России отказывался признать неконституционным закон по процедуре принятия, ссылаясь на то, что это «давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других ранее принятых федеральных законов»[101].

В решении от 3 декабря 2010 г.[102] Конституционный Совет отказался проверять соответствие закона от 2 июня 1891 г. ст. 34 Конституции 1958 г., поскольку последняя не существовала на момент принятия оспариваемого закона. Он не отказался рассмотреть приоритетный вопрос конституционности, но принял во внимание только доводы, относящиеся к соответствию закона Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

Приведенная позиция Конституционного Совета не является сама собой разумеющейся и бесспорной. Принцип, согласно которому законность любого действия проверяется с точки зрения акта, действовавшего на момент его совершения, применим к действиям скорее правоприменителей, чем законодателя, поскольку связан с вопросами привлечения к ответственности. Отмена же закона ни в коей мере не служит карой, а предназначена исключительно для пресечения и предупреждения нарушения прав. А потому вполне логично использование этой меры для защиты конституционных прав граждан вне зависимости от времени принятия конституционных норм, закрепивших эти права. К тому же вряд ли можно сказать, что Декларация прав человека 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г. действовали на момент принятия оспариваемых законов. Они были созданы исключительно как декларативные, политические документы и в таком качестве существовали до 1971 г., когда Конституционный Совет включил их в «блок конституционности».

Кроме того, анализируемое решение Конституционного Совета поднимает вопрос о том, на каком основании существует «блок конституционности». Отказываясь проверять соответствие законов принципам, не имевшим нормативного закрепления на момент принятия данных законов, Конституционный Совет показывает, что нормы, входящие в «блок конституционности», являются позитивным правом, поскольку они возникли в момент их закрепления в тексте закона. Однако в таком случае непонятно, на каком основании Конституционный Совет ранее в своих решениях ссылался на нормативно не закрепленные принципы.

Возможно, именно по этим причинам позиция об отказе проверять закон с точки зрения его соответствия акту, не существовавшему на момент его принятия, была выработана не сразу. Первый вопрос в рамках последующего контроля касался конституционности закона от 30 апреля 1941 г., посредством которого были одобрены два соглашения, заключенные между министром сельского хозяйства и сельскохозяйственной компанией «Кру». В решении от 14 октября 2010 г.[103] Конституционный Совет принял этот вопрос к рассмотрению и признал оспариваемый акт неконституционным. В упоминавшемся решении от 3 декабря 2010 г. Суд изменил свою позицию, отказавшись проверять соответствие закона конституционным нормам, не действовавшим на момент его вступления в силу, и впоследствии придерживался такого понимания пределов своей компетенции.

Подводя итог, необходимо выделить общие и особенные признаки проверки конституционности законов по обращениям граждан во Франции и в России.

И обеих странах контроль за конституционностью законов по обращениям граждан был введен как последующий, конкретный, в форме особого производства, которое инициируется гражданами, выступающими стороной соответствующего разбирательства, противостоящей стороне государства, и завершается принятием обязательных и окончательных решений, обладающих не только правоприменительным, но и правотворческим эффектом.

Перечислим основные отличия этой процедуры:

способ инициирования проверки (прямое обращение граждан – в России, косвенное – во Франции);

состав оспариваемых актов (законы и приравненные к ним акты, включая отмененные к моменту конституционно-судебного рассмотрения, примененные в конкретном судебном деле, – в России; законы, подлежащие применению в конкретном судебном деле, – во Франции);

способ проверки допустимости обращений (осуществление такой проверки только органом конституционного контроля – в России; как органом конституционного контроля, так и общими и административными судами – во Франции);

тип производства (устное или письменное – в России; устное – во Франции);

правоприменительное значение итоговых решений (служат основанием пересмотра решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции в качестве «новых обстоятельств» – в России; подлежат учету в судебных делах, приостановленных до вынесения указанных решений, если самим Советом не установлено иное, – во Франции).

Данные различия можно объяснить историческими причинами и разницей в объеме материальных и кадровых ресурсов, которыми располагают рассматриваемые органы.